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目前，我國進城經商務工的農民工總數(shù)達到2億多人，其中，異地流動的農民工為1.49億人，他們已經成為我國工業(yè)化進程中一支不可或缺的新型勞動大軍。這些農民工能否在城鎮(zhèn)長期有序定居，事關我國社會經濟穩(wěn)定發(fā)展和全面建設小康社會的大局。

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化速度盡管非常快，但是其中卻存在著明顯的不穩(wěn)定因素。

2008年我國的城鎮(zhèn)人口達到6.07億人，但其中約1.5億異地流動的農民工，由于存在著戶籍、土地、保障、住房等方面的原因，大多仍難以真正在城市穩(wěn)定居住，隨時有可能回流到農村，如果扣除這部分沒有扎根在城鎮(zhèn)里的農民工，那么我國的城鎮(zhèn)化率有可能比統(tǒng)計數(shù)據(jù)低十個百分點左右。城鎮(zhèn)化是我國經濟發(fā)展的引擎之一，也是解決“三農”問題的根本出路，順利推進城鎮(zhèn)化是我國的一項重要國家戰(zhàn)略。

　　農民工定居城鎮(zhèn)的條件已初步形成

　　2008年與1978年相比，我國的城鎮(zhèn)人口增長了4 .4億人，建筑連接成片、基礎設施配套齊全的城市建成區(qū)面積擴大了4倍。這一時期的快速城鎮(zhèn)化，有補歷史欠賬的因素，有行政區(qū)劃調整的因素，有政府行政力推動的城市結構調整的因素，靠城市規(guī)模的擴張，許多農民被動變成了市民。無須諱言，這個過程的城鎮(zhèn)化具有很大的粗放成分。

　　城鎮(zhèn)化的順利推進必須要依靠城鎮(zhèn)集約式地發(fā)展，靠農民的主動性因素。經過長期的積累，我們可喜地看到，農民工變市民的條件正初步具備。

　　首先，農民工在城鎮(zhèn)經商務工出現(xiàn)了長期化、家庭化和年輕化的趨勢，致使定居城鎮(zhèn)的意愿增強。目前，不但農民工的數(shù)量已經非常龐大，而且農民工進城務工的實際狀況也發(fā)生了很大的變化。一是長期化趨勢增強。根據(jù)2007年對北京市城八區(qū)的一項調查表明，有10%的農民工外出年限在16年以上，平均外出年限為8年；農民工在外打工時間每增加1年，愿意返回老家的概率將會減少0.5%，而愿意成為城市居民的概率會增加0.6%(李強，2009)。二是家庭化趨勢顯現(xiàn)。目前農民工流動已呈現(xiàn)家庭化的趨勢。根據(jù)有關學者的研究，有家庭人口隨遷的農民工比重從1995年的29.5%，增長到2000年的37.5%，再增長到2007年的54.7%，2007年比1995年幾乎增加了一倍;3人家庭的比重從1995年的6.2%，增加到2008年的21.2%，增長了15個百分點;有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%，增長到2008年的28%，增長了2倍(朱明芬，2009)。三是年輕化趨勢明顯。隨著我國開放程度的不斷加大和農業(yè)剩余勞動力面臨的持續(xù)壓力，農民工外出打工的年齡程度越來越低，目前新生代農民工逐漸成為我國農民工群體的主體。一項教育部2006年關于“農村勞動力轉移就業(yè)的社會政策研究”表明，年齡在45歲以下的農民工占到90%以上，其中16-25歲的占42.1%。這幾年比重更有所提高。這些年輕的新一代農民工，特別是那些出生在城市里的農民工，文化綜合素質普遍提高，鄉(xiāng)土依戀情結逐漸淡化，城市歸屬感不斷增強，物質要求和價值追求提升，融入城市社區(qū)的進程加快，定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高。

　　其次，農民工收入的提高，為進城定居奠定了物質基礎。

　　盡管總體上看，農民工的收入與城鎮(zhèn)職工有很大差距，但與自身相比，已經有了明顯的提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局農調總隊等有關調查，2004年農民工外出務工的月平均收入為780元;2006年為966元，其中男性達到1068元;2007年上半年為1109元，其中男性達到1182元。特別是，高技能熟練工的月收入相對較高，2007年達到1500元-3000元，北京和廣州等特大城市的農民工月均工資也相對較高，2007年分別平均達到1200元和1400元左右。由此表明，農民工的工資水平近年逐年有了一定幅度的明顯提升。

　　第三，社會保障制度全面推行，將加速推進農民工進城定居。

　　根據(jù)民政部的報告，目前農村社會保障體系初步形成，主要包括了農村最低生活保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度、農村醫(yī)療救助制度、農村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等主要內容。到2020年，農村社會保障工作基本可以做到有法可依、有章可循。可以預見，隨著城鄉(xiāng)一體的社會保障逐步實施，城鄉(xiāng)基礎設施、就業(yè)、教育等一體化進程的大大加快，將極大地解除農民工的后顧之憂，進城定居的愿望將會更加迫切。

　　農民工定居城鎮(zhèn)迫切需要住房政策引導

　　居住是農民工融入城市社會，完成農民向市民轉化的關鍵一環(huán)，是農民工市民化的基礎。綜合多項研究，目前農民工的住房有以下方面的特點：

　　第一，農民工的住房狀況普遍較差，對住房的滿意程度較低。

　　根據(jù)我們的調查，建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進城務工人員總數(shù)的半數(shù)左右，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中；城鄉(xiāng)結合部、城中村、居民樓地下室、經營場所是農民工的主要居住地，只有極少部分農民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房；在農民工自租的住房中，80%以上居住的是臨建房或簡易房，這些房子位置偏遠、建筑密度大、安全隱患高；農民工人均住房面積低(建設部調查，2006)，居住集體宿舍的平均只有5平方米，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上；農民工的居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽光、通風、集中取暖、獨立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差；絕大多數(shù)農民工的住房的支出并沒有隨收入提高而增加，他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住，融入城市的程度很低，健康的文體休閑娛樂等精神需求無法滿足。

　　第二，隨著越來越多的農民工家庭流入城市，對出租房的需求愿望大大增加。

　　2008年對杭州農民工的一項研究表明(朱明芬，2009)，農民工及其家庭租住城郊農民房屋的比重由1995年的9 .7%猛增到2008年的37 .6%。同期，農民工租住城市居民房屋的比重也從2 .2%大幅度上升到7 .2%。在我們調查的農民工中，也有超過44%的農民工更傾向于在其務工的城市租房居住。盡管農民工自己獨立租房的愿望增強，但大城市住房的市場租金相對農民工的收入來講仍然較高。據(jù)相關統(tǒng)計，我國目前有超過60%的農民工在長三角、珠三角等大城市和本省的省會城市就業(yè)，即使農民工家庭月收入達到3000元，租賃住房仍然困難。

　　第三，受收入較低而房價較高的影響，農民工在大城市購房能力普遍較弱，在中小城鎮(zhèn)購房的意愿較強。

　　一是，農民工的收入雖然有了一定的增加，但平均收入仍大大低于城市居民收入，基本不具備在大城市購房的條件，如2008年在杭州的農民工居住在自購住房的比重僅有2 .4%(朱明芬，2009)。 但 與 進 城 定 居 意 愿 相 吻 合 的是，愿意回到家鄉(xiāng)附近中小城鎮(zhèn)購房定居的比重不低。2006年一項對上海、廣州、武漢、成都和阜陽等地農民工住房問題研究表明(上海市房屋土地資源管理局，2006)農民工愿意留在打工地居住的僅占30%，有35%的農民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居，另有3 5 %的 農 民 工 打 算 回 鄉(xiāng) 建 房 。 二是，對于在大城市購房，不僅積累足夠的資金支付首付款對農民工來講相當困難，而且由于缺乏工作保障，獲得貸款的可能性也很低。三是，農民工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動性對農民工在城市購房決策也有重要影響。所有這些因素決定了，農民工在大城市購房難度很大，租房是最好的選擇；中小城市和小城鎮(zhèn)、大城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)更有條件滿足農民工的購房愿望和能力。

　　第四，農民工在城里的購房愿望主要出自對子女教育的長遠考慮。我們對北京農民工的調查發(fā)現(xiàn)，也有33%的農民工傾向于在城市買房，其中60%的是為子女今后的教育和生活考慮。2008年洛陽市統(tǒng)計局也曾就“進城農民的心愿”作過一次調查，32%的進城農民最關心子女教育問題，77.3%的父母希望子女跟隨到市區(qū)上學，97.6%的進城務工農民希望子女接受高等教育。所以，政策引導農民工在城市落戶和居住時，應充分考慮教育資源的開放。

　　解決農民工住房問題的政策建議

　　要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，就要找到使遷徙城鎮(zhèn)的農村人口在城市定居下來的適當解決方式。這既不能讓農民工完全自發(fā)解決，也不能由政府完全包辦。政策思路是，針對農民工就業(yè)特點、居住意愿和承受能力，政策重點應在中小城市、小城鎮(zhèn)和大城市各有側重。

　　1 .中小城市和小城鎮(zhèn)的農民工住房政策重點配置在購房定居上。中小城市和小城鎮(zhèn)是大部分農民工經商務工的第一站，也是許多農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重點地區(qū)；大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)是多數(shù)務工農民工的暫住地，也是農民工最熟悉、最容易融合的地方。在中小城市和小城鎮(zhèn)，把農民工的住房政策重點配置到引導農民工定居符合農民工的愿望和實際能力，還可以最大限度地減少農民工的盲目流動。2009年底中央經濟工作會議提出的“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，“要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”，“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”等一系列政策，將為農民工定居中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造最為有利的條件。具體建議包括：

　　第一，廉租住房和經濟適用住房等城鎮(zhèn)住房保障政策應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農民工全面開放。地方政府應將農民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級的住房保障補助資金相應配套支持。

　　第二，設立專項啟動資金，實施農民工宅基地與商品房的互換。農民工宅基地和商品房的互換可由農民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實施，形成城鄉(xiāng)住房資源的聯(lián)動機制。政府可以將農民退出的宅基地復墾或納入建設用地指標轉讓，所得資金用于補償退出宅基地的農民。把農民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購房與農村住房退出和盤活相銜接，可以促進農村住房和宅基地資源的合理流動和充分利用，減少宅基地的閑置和浪費，實現(xiàn)農民工宅基地的財產功能，放大農民工在城市購房的支付能力，促進農民工在城鎮(zhèn)永久定居。退出宅基地的農民工仍可自愿保留農民戶口和農業(yè)承包地，保證不降低農民工已有的保障水平。

　　第三，教育資源應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農民工無條件開放。將農民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經費預算，保障農民工子女平等接受義務教育。滿足農民工對子女教育的需求，激發(fā)和帶動農民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居。

　　2 .大城市的農民工住房政策重點應針對薄弱環(huán)節(jié)，集中資源應對風險集中易爆發(fā)的潛在危機。在大城市，農民工數(shù)量較多，形成了大分散、小集中的居住形態(tài)，雖然農民工遍及城市的各個角落，但又相對集中居住在工地工棚、集體宿舍、城鄉(xiāng)結合部和城中村地區(qū)，大城市政府的政策應重點保障這些區(qū)域農民工的居住安全，幫助他們改善居住環(huán)境，避免貧民窟現(xiàn)象和公共危機的出現(xiàn)。具體建議是：

　　第一，大城市的公共租賃住房向農民工開放。租房是農民工在大城市最可行的居住方式。廉租房和經濟適用房的保障性資源在滿足本地常住居民的前提下，可對居住滿一定年限的農民工提供。公共租賃住房應完全向有支付條件的農民工開放。

　　第二，針對農民工租住公共租賃住房，可以制定專門的“先租后買”的住房政策。政府和 租 房 的 農 民 工 持 有 共有產權，鎖定房價上漲風險，農民工先期可以租房，按能力逐步購回全部產權，以此激發(fā)農民工在城鎮(zhèn)購房定居的積極性，鼓勵有條件的農民工在城鎮(zhèn)長期定居。

　　第三，從政策上鼓勵大企業(yè)建設符合衛(wèi)生安全標準的農民工宿舍。城市政府可通過土地、稅收等政策鼓勵用工量大的企業(yè)和其它企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，為農民工建集體宿舍。在強化企業(yè)責任調動企業(yè)積極性的同時，政府還要負責制定規(guī)則和監(jiān)督實施。包括制定集體宿舍的最低建設標準，加強建設和使用監(jiān)管，確保農民工居住安全。

　　第四，加強對城鄉(xiāng)結合部和城中村農民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力。加大力度推動公共交通和軌道交通向城外延伸，增加商業(yè)配套設施，為農民工的出行和生活提供便利。

　　第五，有條件的城市和單位將農民工納入住房公積金體系，允許住房公積金用于農民工購買或租賃自住住房。