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  國務院法制辦負責人12日解讀《條例》時表示，《條例》以《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》為依據，以各地已出臺的居住證制度為參 考，注意與戶口、身份證制度的比較，突出居住證的賦權功能，突出政府及其相關部門的服務職能，在明確居住證的性質和申領條件的基礎上，一方面確立了為居住 證持有人提供的基本公共服務和便利，另一方面鼓勵各地不斷創造條件提供更好的服務。

  一些學者認為，發放居住證的意義，主要在于為暫時不能放開落戶的地區，賦予流動人口分階段的各項市民待遇。還有專家表示，居住證制度將是國家戶籍制度改革至關重要的組成部分，它的主要作用是保障外來打工者遷徙自由，并享有公共服務的權益。

  據了解，我國一些特大城市的居住證政策，附帶一定的基本公共服務已是常態，如2013年頒布的《上海市居住證管理辦法》規定，持證人在子女教 育、社會保險、證件辦理、住房等方面享有一定的公共服務待遇；2014年通過的《深圳經濟特區居住證條例》也提出持證人可以享受一定的權益。

  隨著我國城鎮化的快速推進，大量農村勞動力向城市轉移就業；同時，城市間的人口流動也不斷加速。第六次人口普查數據顯示，全國跨縣(市、區)居 住半年以上的人口達到1.7056億。這部分常住人口為當地經濟社會發展作出了重大貢獻，但在教育、醫療、養老、住房保障等方面仍難以與當地戶籍人口享受 同等的基本公共服務，工作和生活面臨諸多問題。這些問題如果長期得不到有效解決，將會引發一系列的社會矛盾和風險。

  此次《條例》從“為流動人口享受居住地基本公共服務和便利”提供制度框架出發，規定居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務 和便利、申請登記常住戶口的證明；公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照 《條例》的規定申領居住證。

  中國青年報記者注意到，相比今年年初的《條例》征求意見稿，《條例》中居住證明、就業證明的內容細化了。

  《條例》規定，居住地住址證明包括房屋租賃合同、房屋產權證明文件、購房合同，或者房屋出租人、用人單位、就讀學校出具的住宿證明等；就業證明 包括工商營業執照、勞動合同、用人單位出具的勞動關系證明或者其他能夠證明有合法穩定就業的材料等；就讀證明包括學生證、就讀學校出具的其他能夠證明連續 就讀的材料等。

  國務院法制辦負責人解釋說，《條例》在不影響其他流動人口按照國家有關法律政策享受基本公共服務和便利的基礎上，進一步規定了居住證持有人享受的各項基本公共服務和便利。

  一是規定了居住證持有人享受的勞動就業，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金，義務教育，基本公共就業服務，基本公共衛生服務和計劃生育 服務，公共文化體育服務，法律援助和其他法律服務等基本公共服務，以及按照國家有關規定辦理出入境證件，換領、補領居民身份證，機動車登記，申領機動車駕 駛證，報名參加職業資格考試、申請授予職業資格，辦理生育服務登記和其他計劃生育證明材料等便利。

  二是建立了梯度賦權的機制。《條例》要求國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門逐步擴大向居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準，并定期向社會公布。

  三是建立了居住證持有人通過積分落戶制度等方式申請登記常住戶口的銜接通道，并明確了各類城市確定落戶條件的標準。

  在備受關注的積分落戶方面，《條例》按城市大小分為4等，其中最嚴格的是城區人口500萬以上的特大城市，界定標準為：應當根據城市綜合承載能 力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度。

  北京、上海、廣州等一線城市都屬于這種情況。12月10日，北京市的居住證制度和“積分落戶”政策草案開始征求意見。

  北京市積分落戶的申請人，需同時符合持有北京市居住證、年齡不超過45周歲、在京連續繳納社會保險7年及以上、符合本市計劃生育政策、無違法犯 罪記錄等5項條件，才有資格參加積分落戶。但北京市積分落戶的合格分數線是多少，在文件中未公布，由北京市政府“根據年度人口調控情況”，每年向社會公布 落戶分數線。

  對于能夠落戶的重要條件——積分指標，北京市《積分落戶辦法(征求意見稿)》由3項基礎指標和7項導向指標構成，其中教育背景、納稅指標、職住區域等項目分數較高。

  華東政法大學政治學與公共管理學院教授郭秀云在接受財新網采訪時表示，總體來看，北京、上海、廣州等大城市的居住證和積分落戶辦法，都瞄準了 “高層次人才”，學歷和職稱等占了較大比重。她去廣東省調研時發現，盡管廣東省的政策導向是為引導農民工落戶，但能真正落戶的農民工還是比較少。